祝之月召集水路议会时，议场里没有王座，只有一张被截停的粮船图。
船工说水牌太多，商人说查验太慢，粮官说各城都在截留，难民代表则说每一次“整顿水路”最后都会落成一把锁。
三名获得皇室特许的商人坐在最前面，要求先承认他们的独家权。
祝之月问：“你们愿意公开航线吗？”
“商路是买来的，为什么公开？”
“愿意公开收多少税吗？”
“这属于商业秘密。”
“那就不能获得公共水道的优先权。”她说，“你们可以做生意，不能替所有船决定生死。”
会场里有人撕碎皇室特许。纸屑落在桌面上，像一场很小的雪。祝之月没有让人抓他，只让书记官把纸屑一片片拾起。
“留着。”她说，“以后若有人问我们是否见过这张文书，就把碎片拼给他看。”
她宣布三项条件：航线公开，费用公开，特许必须有期限和复核日。灾情可临时放行，但灾情结束后自动复核，不得用一次灾情买十年权力。
十七份特许申请中六份来自同一商盟。实际受益人被查出是同一掌柜，申请遂被拆成三份短期许可。三份许可分别写明船号、航线、护航责任和停止条件，不能再用纸张数量伪装成三种声音。
议会随后审航线。
船工、商盟、沿岸村社和军镇各带来一张图。旧图上有王府码头和军仓，没有小渡口；商盟图上有收费点，没有暗礁；村社图上有井和浅滩，却把几处私占水面也画成了公共航道。
祝之月让四张图叠在一起。矛盾立刻显现：最安全的航线穿过商盟特许水面，按旧规收费，普通船无法承担；较浅的路线经过村社水草地，船底可能受损，村民也担心水草被毁。
议会决定先做两个月试行。大船走特许线，按货物重量缴费；小船走浅线，按船次缴费并承担修复水草的工日；军粮和伤兵船可以临时放行，但必须在三日内补录。试行期结束后重新议价，不自动续约。
第一周便发生事故。一艘商盟大船为省费用驶入浅线，撞断两根水草桩。商盟想赔钱了事，村社要求暂停所有商船。
议会让船主停航三日修复，并把事故记入下一次竞价资格。赔偿分成水草修复、船损和误航三项，不能用一笔总钱把三种责任抹平。
水路公开后，皇室水军要求拥有最终否决权，理由是护航关系军务。船工代表问：“护航队一月领多少粮？”
水军回答：“按军籍发。”
“军籍从哪儿来？”
“皇室发。”
祝之月把一张旧水牌放在桌上：“那你们要求掌管水路，至少先把自己如何领粮写清。”
水路议会将航线分为公共段和受限段。公共段公开船号、时间和货类，受限段只公开经过节点与责任人，具体货名由三方共同封存。受限并不等于无人能查，只是不把所有细节挂在码头上。
一艘小船误读新规，把受限货物当作公开货物，船主被商盟指责泄密。船主说自己看不懂章程，码头也没有人解释。
议会决定在每个水闸设解释员，费用从水运税中支出。解释员不得替船主签字，只能把条款讲清，并记录船主是否听明白。解释员的成本不到一次错误扣船的损失一半，军户代表才不再反对。
收费争议接着浮出水面。过去同一处闸门有三种费用：公共水运税、王室特许费、商盟护航费。商盟说三种费用服务不同，船工却说一艘船只过一次闸。
账目拆开后，商盟护航费中有一半用于购买王府水牌，王室特许费又返还给商盟作为运路保证。两笔费用绕了一圈，最后都从船价里收回。
议会暂停两项重复费用，保留公共维护税。王室若要提供护航，需与船主单独签约，不得把护航强加给不需要的人。
皇室代表起身离席。离席前，他把水牌撕成两半，说没有王的护航，河道会被水匪占领。
当夜，一艘小船被劫。船工们没有隐瞒，公开损失、路线和护航缺口。水路议会第二日从维护税中抽出一部分建立共同护航队，护航队由不同身份的人轮值，不由单一商盟或王府控制。
有人担心护航队会变成新的权力。祝之月于是提出护航期限和月度复核，任何护航队成员不得同时担任税吏和债权收取人。
水路议会第一轮试行结束时，没有一条规则让所有人满意。
但航线被画清，收费被拆开，受限货物有了查验入口，护航队也拥有了停止日期。河流没有因此属于谁，它只是开始不再属于某一个人的一句话。
试行进入第二月时，争议从航线转到责任。
一艘运药小船为了避开特许水面，走